2014年2月26日，习近平总书记视察北京，为首都发展擘画宏伟蓝图。2017年9月党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。以总体规划实施为引领，锚定2035年目标，全市上下凝心聚力，总体规划实施第二阶段各项任务顺利完成，北京发生了可感可知的历史性变革。北京大学首都发展研究院院长、北京市人民政府参事李国平围绕首都规划引领首都功能提升与城市高质量发展作相关解读。
北京大学
首都发展研究院院长、教授
北京市人民政府参事
习近平总书记高度重视首都规划，多次作出重要指示，对首都规划提出了多层次、全方位的要求。北京市委、市政府以习近平总书记重要讲话精神为根本遵循，系统谋划和回答新时期“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大课题，先后组织编制了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总规》）《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，形成了首都规划体系的“四梁八柱”。在此基础上，实施了两轮《核心区控规》三年行动计划。北京市建立了“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制，对总体规划实施和城市发展情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保总体规划确定的各项目标得到落实。
在首都规划引领下，北京聚焦“都”的功能，谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展来服务保障“都”的功能。
第一，《总规》实施以来，北京坚定不移地落实城市战略定位，“四个中心”功能建设全面增强，标志性成果显著。政治中心服务保障能力持续增强，各项重大活动服务保障任务圆满完成。全国文化中心建设扎实推进，北京中轴线成功列入《世界遗产名录》。国际交往中心功能不断增强，圆满完成了“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛北京峰会等重大主场外交保障任务。国际科技创新中心建设多点突破，连续9年蝉联自然指数——科研城市全球第一，综合创新能力以及在全球创新网络中的地位持续提升。
景山公园万景亭俯瞰北京中轴线
（图片来源：图虫创意网）
第二，积极推进超大城市治理能力现代化和城市高质量发展。北京市在经济发展水平和科技创新水平等多项指标，例如人均国内生产总值、社会劳动生产率、创新投入强度以及基础研究支出占比等均居全国内地省份首位，发挥全国高质量发展动力源作用日益凸显。生态环境治理成果卓著、美丽城市建设加快推进，例如2024年PM2.5浓度为30.5微克/立方米，实现连续四年稳定达到国家空气质量二级标准，“北京蓝”已成为常态。北京持续改善民生福祉，在交通出行、日常生活、医疗服务、公共服务等民生领域凸显获得感，例如一刻钟社区服务圈覆盖率达到了100%，“一网通办”“一网统管”覆盖面不断扩大，“接诉即办”与“未诉先办”机制日臻完善。
第三，落实京津冀协同发展战略，加大城市副中心建设力度，全力支持雄安新区建设，推进现代化首都都市圈建设。建立与完善了由决策层、协调层和执行层形成的京津冀政府间协同机制，系统化有力有序有效推进北京非首都功能疏解，构建了“北京研发、津冀转化”的创新链产业链融合以及共同推进“六链五群”建设模式，促进了北京与雄安新区联动发展的全面深化。
经过多年发展实践检验，在首都规划引领首都功能强化与城市高质量发展上已经积累了一些创新性做法和可推广的经验。具体有以下几点：
一是坚持以人民为中心的发展思想，把实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点。始终将“人民对美好生活的向往”作为规划建设的根本遵循，通过制度创新、空间重构、技术赋能，探索出一条超大城市治理的“人民路径”。
二是坚持以规划为统领，以系统性重构推动超大城市治理现代化。依托首都规划体系，北京形成了覆盖全域、链接区域、贯穿时序的规划治理范式。北京作为承载“四个中心”战略定位的超大城市，其功能强化面临人口资源环境矛盾、功能过度集聚、区域发展失衡等多重挑战。唯有坚持系统观念，统筹空间、功能、要素的有机联系，才能实现从“单一治理”到“系统重构”的跃升。
三是坚持一切从实际出发，以问题导向与实践理性破解超大城市治理难题。北京作为承载千年古都文脉与新时代国家战略使命的超大城市，其功能强化既不能简单照搬国际经验，也不能脱离现实条件空谈理想。在非首都功能疏解过程中，制定全国首个动态调整的禁限目录；在老城保护过程中，以“共生院”的方式，探索胡同老居民与新业态共生共存、新旧相融、有机更新。从“拆墙打洞”整治到“美丽院落”营造，从“摊大饼”扩张到“绣花功”更新，北京实践证明：只有坚持问题导向、尊重客观规律，才能实现超大城市治理的“帕累托改进”。
四是坚持党建引领、多方参与的基层治理体系，以“红色引擎”激活超大城市治理末梢。基层治理是国家治理的“最后一公里”，也是首都功能强化的根基所在。北京作为超大型首都城市，面对人口高度集聚、利益诉求多元、治理场景复杂的现实挑战，创新构建“党建引领、多元共治、科技赋能、法治保障”的基层治理体系，将党的政治优势、组织优势转化为治理效能，为全球超大城市破解“治理失灵”提供了中国方案。
五是坚持一张蓝图绘到底，以历史定力与制度创新守护规划生命力。《总规》首次将“四个中心”功能定位上升为国家意志，划定“一核一主一副、两轴多点一区”空间格局，明确减量发展刚性约束。创造性转化传统营城智慧，将7.8公里中轴线定位为“老城保护的核心骨架”。此外，北京作为全国首个建立“一年一体检、五年一评估”动态机制的超大城市，通过“监测—反馈—修正”的闭环治理，破解了传统规划“墙上挂挂、纸上画画”的痼疾，为新时代超大城市实现“一张蓝图绘到底”提供了实践样本。
