刘秉镰，南开大学经济与社会发展研究院教授、南开大学京津冀协同发展研究院院长。
始于20世纪70年代末的改革开放有效解决了中国经济发展中生产力与生产关系不相适应的矛盾，实现了经济的持续快速增长。以“效率优先”为主线的发展战略在实现富民目标的同时也带来了环境污染、区域市场分割和三大差距增加等问题。为了解决经济发展中存在的一系列问题，化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”这一新的症结点，需要认真总结我国区域经济发展的经验教训，以深化改革促进区域经济高质量发展。
一、党的十八大以来我国区域经济发展成就斐然
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，为了解决新发展格局下的中国经济发展出现的新挑战和新问题，对区域发展总体战略进行了进一步的完善、拓展和深化，1使中国经济发展由高速发展向高质量转变并取得了举世瞩目的成就。首先是对于已有的区域发展政策进行调整，既要解决发展动力问题，更要注重区域均衡发展，为此中央实施了一系列区域重大战略，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护与高质量发展等区域重大战略。此外还提出海南自贸港建设、成渝双城经济圈、中原城市群、长江中游城市群、关中平原城市群等重要跨行政区域的城市群发展政策。同时对西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大板块战略进一步完善。一系列区域重大战略的实施在全国范围内逐渐形成了多层次、多形式、全方位，点线面结合的区域协调发展格局，有效增强了区域间协同性，促进优势互补、合理分工，使我国区域协调发展呈现出相得益彰的崭新局面。
中国的崛起引发了美国为首的一些西方国家的不安，采取单边主义、贸易制裁、产品断供、科技脱钩等方式抑制中国发展。面对复杂多变的国际环境，中央一方面推出“双循环”战略，以扩大内需稳定经济发展。另一方面对空间发展布局进行拓展和尺度上的深化。将区域协调发展与国家开放战略相互融会贯通，通过实施“一带一路”、双循环和“东西互济、双向开放”政策，使我们成功地破解西方国家的围堵，实现了由原来的单边开放向双边开放的拓展，保持经济稳定运行发展。“一带一路”倡议联通了陆上、海上、空中、网上国际大通道，不仅为稳定我国外向型经济带来了新契机，也为沿线国家增进民生福祉打开了新空间。“陆海内外联动、东西双向互济”的双向开放新格局开始发力，有效带动了中西部地区的快速发展。
对于板块内部。特别是对于经济特区、综合改革试验区、自由贸易试验区，以及老少边穷地区、生态脆弱地区、资源枯竭型地区等等特殊功能或特殊问题，中央出台了更精准的政策支持；在城镇化发展方面，以城市群为单元的区域发展模式成效显著。“19+2”城市群布局总体确立，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝地区发展驶入快车道，长江中游、北部湾、关中平原等城市群集聚能力稳步增强。我国走出了以中心城市为基础，带动中小城市联动发展，实现高度城镇化和现代化的道路；在公平和谐发展方面，我国通过城乡融合与脱贫攻坚完成了人类历史的伟大壮举。农业转移人口市民化进展明显，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，城镇基本公共服务加快向常住人口覆盖、供给水平不断提高。城乡学校、卫生共同体建设持续发力，初步实现了公共服务均等化。党的十八大以来，我国组织实施了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战。在2020年已经完成9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决，创造了人类减贫史上的伟大奇迹。
一系列区域政策成功应对了百年未有之大变局引发的各种矛盾以及新冠疫情对我国经济的影响，促使我国经济总量上稳居世界第二大经济体，贸易量世界第一，与美国的差距不断减少。同时人均国民收入已经接近20000美元（以购买力平价计），基本达到了中等收入国家水平。
二、区域经济全面改革的意义
上述成就与中国区域的治理和改革息息相关。从经济理论溯源，任何经济活动都离不开特定空间，区域内的要素禀赋条件与区域间的资源配置深刻地影响着宏观经济的运行效率和经济表现，因此区域经济在国民经济发展中的作用日益突出。另一方面，在我国政府主导型推进模式与“M”型的政府架构下，中国经济政策的执行都需要地方政府具体实施。因此，宏观经济在执行层面表现为区域经济问题。因此，可以说在当今中国区域经济不仅是国家经济的重要基础，更是国家战略与国家目标的重要支撑。
在当前贸易保护主义抬头，逆全球化形势愈演愈烈，出口受阻的现实背景下，长期以来我国以要素投入和外需驱动为特征的传统增长模式难以为继，传统拉动经济增长的“投资、消费和出口”三驾马车集体乏力，出现经济增长率结构性减速的显著特征。为了应对好新形势、新发展、新挑战，习近平总书记提出了推动形成双循环格局的新发展战略，依托我国超大的人口规模，以区域高质量发展释放内需红利成为了实现第二个百年发展目标，全面夺取社会主义现代化胜利的现实选择。
党的二十届三中全会做出了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》），强调进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。并提出了“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”的发展目标。《决定》提出的全面深化改革与党的十一届三中全会提出的改革开放、党的十八届三中全会提出的深化改革既有相同的改革任务，表现出不断深入、不断完善、不断提升的目标，是建设社会主义现代化强国的必然选择。从区域层面来看，《决定》在“完善实施区域协调发展战略机制”和“完善城乡融合发展体制机制”两个方面都作了重点部署。对于构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，深化土地制度改革，完善强农惠农富农支持制度等重点问题提出了明确的改革要求。
三、我国区域全面深化改革的基本路径
要实现党的二十届三中全会提出的全面深化改革的总目标，中国区域改革发展的路径需要进行重大调整，应重点解决好以下五个方面问题：
第一，以培育新质生产力为契机，发掘区域经济增长新动能。一是要发挥好中心城市在技术创新和产业升级上的引领作用。提高中心城市创新能级，构建城市群创新生态系统。在此基础上构建城市群大中小城市创新共享机制，通过完善技术交易市场，加强知识产权保护，优化人才流动环境促进科技成果转移转化，从而形成区域新质生产力产业体系。二是强化供给侧改革，通过新技术、新产品、新模式开拓应用场景拉动市场需求。三是探索“试点容错”扶持机制：建立针对科技领军企业新技术新产品的试点容错机制和成果产业化绿色通道。对知识产权质押融资、科技成果转化贷款等项目的不良贷款，省级财政给予不低于50%的风险补偿，并对相关保险产品的保费提供不低于80%的补贴。四是激发中心城市制度型开放的引领作用，推动新质生产力“走出去”。抓住RCEP等机遇，在中心城市及开放功能平台进行开放压力测试，推动与国际高标准投资贸易规则衔接，深化贸易和投资自由化便利化，扩大服务贸易和数字贸易开放，增强对全球高端资源的吸引力，打造国内、国际双循环的重要链接。同时还要加快中心城市制度型开放创新成果推广。复制推广中心城市的开放政策措施，提升城市群开放水平，吸引境外高端专业人士和创新人才。抓住营商环境创新试点契机，构建高标准营商环境，健全法律和信用体系，公平对待市场主体，推动区域开放合作与协调发展。五是持续提升居民收入，以收入提升优化城市消费结构。拉动居民收入提升，降低恩格尔系数，实现消费结构调整，不仅能够扩大居民非食品消费需求，提振消费，而且统筹供需关系为深化供给侧结构性改革，为高质量发展提供动能；最后，在国家大力推进新基建建设的背景下，激发新基建建设的投资和产业转型效应。以新基建为支点，以技术创新为核心，以分类有序推进的产业升级为抓手，形成三位一体良性互动的新发展局面，实现区域经济高质量发展。
第二，以空间格局的优化，实现增长与均衡的双重任务。在区际层面，通过构建全国统一大市场和区域协调发展战略促进大尺度空间要素流动，释放内需红利。通过合理规划空间布局，为新发展格局下实现区域经济高质量发展破除空间阻碍，释放空间动能。在新时期，以地方资源禀赋条件为基础，以《全国主体功能区规划》为核心，以提升土地利用效率和城市承载力为导向，打破行政分割和地理分割交织的困局，发挥空间关联的作用，推进区域协调发展。在区域层面，应以城市群为尺度，构建新的城市规模体系和城乡融合发展模式，推动形成“城市群→都市圈→中心城市→中小城市→小城镇”的多级协调与联动发展模式，有序搭建城市群空间网络，促进各类城市协调高效，提高土地利用效率。具体而言，需要形成“以中心城市为新质生产力核心，以交通网络为基础的都市圈产业体系，大中小城市相嵌互融的公共服务体系”三位一体的新空间发展模式。对于中心城市和大城市，应当以提高发展质量和效率为核心目标，提升创新能力、经济能力和包容性，在城市群的大框架下提升辐射能力，实现与周边城市的良性协同高效发展。对于中小城市而言，需要挖掘产业和资源禀赋优势，以专业性的发展模式融入城市群网络中，通过规模借用等方式有效承接中心城市疏解功能和产业，实现特色化和规模化的高质量区域发展，实现空间上的相互协同。
第三，以高水平对外开放打破西方国家封锁，构建多元化开放新格局。随着以美国为首的西方国家不断加大对我国封锁力度，通过断供、脱钩、提高关税，甚至采取政治军事手段抑制中国发展。这不仅影响了我国外向经济的红利，也增加了不稳定因素。为此区域发展战略也要随着国家开放战略的调整而变化，在发展路径上应坚持双循环战略，以我国超大市场保持经济稳定增长。在空间上积极以推进“一带一路”合作倡议和“东西互动、双向开放”开放战略，构筑多元化开放新格局。按照《决定》要求，应主动对接国际高标准经贸规则，稳步扩大区域制度型开放，有序扩大商品市场、服务市场、资本市场劳务市场等，坚持从自助开放、制度型开放、互利合作和经济全球化进程中继续获取开放红利。应完善以自由贸易区为主体的新开放制度设计，鼓励自由贸易区在制度创新、吸引外资上持续发力，使其成为城市乃至区域外向型经济发展的新引擎，实现经济社会的高质量发展。
第四，以中国式现代化为指引，完善城乡融合发展机制。《决定》强调：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。”我国城乡二元分割源于计划经济的遗留，虽然自改革开放以来国家大力协调城乡关系，但是长期以来的城乡差距和户籍分割仍然严重制约着我国区域经济发展质量的提升。为了疏解城乡发展难题，首先，应沿着“统筹协调→一体化建设→融合发展”的演进脉络推进城乡融合发展。着重解决在城乡共享共建和双向融合互动问题。解决好新型城镇化中存量和增量的关系；其次，为了高质量的城乡融合发展，要以产业高质量融合为抓手，以建设现代化产业体系为导向，升级农村和农业产业体系。探索乡村产业融合新模式，培育农村经济新动能，通过释放城市化的产业红利助推高质量发展；再次，要打破制度束缚，以高质量、创新型、前瞻性的制度创举推动城乡要素双向流动，释放要素市场红利。破除城乡人口流动障碍，提高对转移劳动力包容度，稳步推进科研成果入乡转化和资本入乡，改善以城市“虹吸”为主的单向要素流动的局面，为推进新农村建设提供高质量的要素支持；最后，应建立健全城乡一体化基本公共服务体系。进一步打破城乡地理上的分割，提升乡村公共基础设施水平，为推进高质量的城乡融合发展搭建好、维护好、保障好公共服务平台。总之通过加速实现与城市和乡村的要素对接和协调发展，释放乡村人口城市化的消费规模效应，实现经济与人口发展相协调，以融合发展释放内需潜能。
第五，深化区域治理改革，实现区域治理体系和治理能力现代化。《决定》强调进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要完成好决议的目标，需要在深化区域治理改革上处理好三种关系。首先是有为政府与有效市场的关系。政府应扮演好“裁判员”的角色，以政府职能转变为契机，不断打通要素和产品市场的体制机制堵点，提高全要素生产率。在以市场化做大企业“蛋糕”的同时也利用市场化的手段分好“蛋糕”。同时推动数字政府建设，随着大数据、云计算、人工智能等先进数字技术在政府治理的广泛应用，可有效解决传统区域治理方式带来的灰色地带和失灵问题，更好地发挥政府有形之手的作用，实现推进国家治理体系和治理能力现代化；其次，是处理好上级与下级的关系，也就是央地关系。明确各级政府的职责与权限。科学合理划分各级政府的职责与权限分工。中央层面集中于国家战略指定和区域均衡政策的实施，地方政府在其职责范围内有足够的自主权和决策权，从而激发出更大的积极性和创造力，提升政府治理能效。推动地方政府考核约束体系转型，通过目标引领地方政府的工作，推动政府治理能力现代化。要推进区域治理法治化建设。加强中央与地方关系方面的立法工作，中央政府和地方政府都应坚持依法行政原则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责大力推进依法行政进程。最后，地方政府间竞争与合作的关系。处理好地方政府间的竞争与合作关系需要协调好各个地区利益诉求。一是明确竞争规则与边界。中央政府或上级政府应制定明确的公平竞争政策，规范地方政府间的竞争行为，防止恶性竞争的发生。二是建立地方政府间合作与协调的常态化机制。鼓励地方政府在基础设施建设、公共服务提供、环境保护等方面加强合作，实现资源共享和优势互补。通过签订合作协议、建立合作机制等方式，促进地方政府间的互利共赢，推动地方政府间形成良性竞争的氛围。
原载《经济学动态》2024年第8期，原标题“深入学习贯彻党的二十届三中全会精神笔谈(下)
