我国资源型城市有118座，其中煤炭城市63座，占53％；森工城市21座，占18％；有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座，分别占10％、8％、7％和4％。这些城市基本上都是依托矿区发展起来的，由此形成了不同于一般城市的特点，我们将其概括为经济结构单一、以上游产业为主、工资水平低而失业率高、城市形成具有突发性、城市布局具有分散性和城市管理条块分割等六大基本特征。

我国绝大部分资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的。为了尽快形成矿山生产能力，国家在较短时期内将大量的人力、物力和财力，迅速注入矿产地，即所谓的“会战体制”，使原来只有几户人家的小村子或一个荒无人烟的地方骤然变成了几万、几十万人口的城市。资源型城市多数是缘矿而建，而资源分布一般具有不连续性的特点，这种特点决定了资源型城市的布局呈现出分散性特征。在城市发展的初期，无论是石油、煤炭、冶金还是森工城市，基本上都是采用政企合一的管理体制，即大型企业的领导兼任城市的党政领导，企业与城市之间是同一个利益主体。后来，随着企业的不断壮大，城市与企业逐步分离，城市党政领导不再由大型企业领导兼任。在这种情况下，大型企业与城市之间的利益主体地位逐步分离，大型企业代表和维护部门利益，城市政府代表和维护地方利益，出现了企业办社会，政府办企业的奇怪现象。目前，绝大多数资源型城市属于这种情况。

要扶持资源型城市经济结构转型，就必须使矿山企业有发展活力，必须使矿山企业有转型能力。建议将矿业调整为第一产业。矿业是从自然界直接取得物质和能量的产业，理应属第一产业。但我国一直将其列为第二产业，这与联合国的产业分类标准相悖。矿业的劳动对象是不可再生的矿产资源，矿业生产的级差收益差别很大，并且随着采矿时间的拉长，成本递增，效益递减，这与加工业有很大不同。我们认为，应当按照国际惯例，尽快把矿业调整为第一产业，以整体形式纳入国民经济体系，牢牢确立我国矿业的基础产业地位。

加快制定科学的全国矿业发展战略。长期以来，我国矿业被条条分割、条块分割，矿业的制度建设带着浓厚的“部门色彩”，迄今为止，还没有形成完整的矿业发展战略。以煤炭为例，煤炭短缺时提倡“有水快流”；煤炭供过于求时，提出“关井压产”，前者造成资源的浪费、环境的破坏；后者造成社会资本的巨大损失。又如我国的能源利用，一会儿“煤代油”，一会儿“油改气，一会儿又“气改煤”，使许多投资打了水漂。因此，在确立矿业的基础产业地位后，就必须尽快研究制定全国矿业发展战略，以避免发展过程中的短期行为和盲目性。

促使矿山企业尽快建立现代企业制度。无论是从企业自身长远发展考虑，还是从推进资源型城市的经济结构转型考虑，都必须加快建立现代企业制度，规范企业行为，使企业管理者真正立足长远，谋划企业发展。矿山企业要建立现代企业制度，面临着两个突出困难：一是企业承担着巨大的社会职能，需移交地方，但目前地方无力接受。二是需要转移大量的富余人员，但目前就业没有渠道。因此，国家应研究制定一些扶持政策，帮助矿山企业解决上述问题。

设立资源型城市经济结构转型专项基金。国家应设立资源型城市经济结构转型专项基金。此项基金大部分应用于资源枯竭型城市，少部分用于资源尚未枯竭的城市。对于资源枯竭型城市，当务之急是国家应帮助其摆脱生存方面的困境，集中解决一些特殊困难。此外，还应支持资源枯竭型城市发展接续和替代产业，以增强城市发展后劲。把资源型城市发展成为区域性中心城市。很多资源型城市未能在资源开发过程中与周边地区的城市和农村建立密切的经济联系，成了一个个嵌入式“孤岛”，既未起到辐射带动周边地区经济发展的作用，也使自身发展受到很大影响。因此，资源型城市转型的方向就是发展为区域性中心城市，同周边的城乡建立紧密的经济联系，构建科学合理的城镇体系和城乡关系，在带动周围城乡经济发展的同时，也使自身获得发展。

作者：肖金成 王青云

来源：《中国环境报》2004年10月19日